1. Appalti di servizi alla persona: l’avvalimento è ammesso?
Negli appalti aventi ad oggetto servizi alla persona – come i servizi socio-assistenziali, educativi, di accoglienza o di supporto alla fragilità – il ricorso all’avvalimento continua a generare incertezze operative. Non di rado, operatori economici privi di alcuni requisiti partecipativi tentano di colmare tali carenze facendo affidamento sui requisiti di soggetti terzi, salvo poi vedersi esclusi dalla procedura.
È quanto accaduto, ad esempio, in una procedura aperta avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di gestione di centri collettivi di accoglienza, nella quale un’associazione aveva fatto ricorso all’avvalimento per sopperire alla mancanza dei requisiti di capacità economica e finanziaria richiesti dalla lex specialis. In tale occasione, la stazione appaltante ha disposto l’esclusione dell’operatore, ritenendo non ammissibile, nel caso concreto, il ricorso all’avvalimento per qualificarsi alla gara, in ragione della natura del servizio e delle caratteristiche dei requisiti richiesti.
2. I servizi alla persona nel Codice dei contratti pubblici (art. 128 d.lgs. 36/2023)
L’art. 128 del d.lgs. 36/2023 individua e disciplina gli appalti aventi ad oggetto servizi alla persona, rinviando all’allegato XIV della direttiva 2014/24/UE. Rientrano in tale categoria, tra gli altri, i servizi sanitari, i servizi sociali e assistenziali, i servizi educativi, di accoglienza e, più in generale, le prestazioni rivolte alla tutela di soggetti fragili o di interessi socialmente sensibili.
Per questa tipologia di servizi, l’art. 128 introduce un regime speciale di affidamento, che si discosta in modo significativo dalla disciplina ordinaria degli appalti pubblici. Il Codice dei contratti, infatti, non trova applicazione nella sua interezza, ma solo per le disposizioni espressamente richiamate dalla norma.
In particolare:
- per le procedure di importo pari o superiore alla soglia europea, si applicano esclusivamente gli articoli indicati dal comma 6 e dal comma 7 dell’art. 128, con l’obbligo di adottare il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo;
- per gli affidamenti di importo inferiore alla soglia, invece, la norma prevede un’ulteriore semplificazione, richiamando principalmente i principi sostanziali di qualità, continuità, accessibilità e adeguatezza del servizio, in coerenza con le esigenze delle diverse categorie di utenti.
Ne deriva che, negli appalti di servizi alla persona, l’attenzione della stazione appaltante è orientata in misura prevalente alla affidabilità complessiva dell’operatore economico e alla sua capacità effettiva di garantire la corretta esecuzione del servizio, più che al mero possesso formale dei requisiti.
3. Perché l’avvalimento può non essere ammesso nei servizi alla persona
Come visto, l’affidamento degli appalti di servizi alla persona è assoggettato a un regime alleggerito e speciale, che individua in modo puntuale quali disposizioni del Codice dei contratti pubblici trovano applicazione e quali, invece, restano escluse. L’art. 128 del d.lgs. 36/2023 non richiama infatti l’intero impianto codicistico, ma seleziona espressamente le norme applicabili a questa specifica tipologia di affidamenti.
Proprio per questo motivo, il TAR Emilia-Romagna (Bologna), Sez. II, 12 dicembre 2025, n. 1564, ha ritenuto legittima la scelta di una pubblica amministrazione di escludere un operatore economico che aveva tentato di qualificarsi mediante avvalimento in una procedura avente ad oggetto servizi alla persona.
In particolare, secondo il Tribunale Amministrativo Regionale:
“[i servizi alla persona] sono pertanto assoggettati all’articolo 128 D.Lgs. n. 36/2023, il quale elenca gli articoli del medesimo “Codice dei contratti pubblici” che trovano applicazione a questa specifica tipologia di appalti. Questo significa che gli articoli ivi non espressamente menzionati non si applicano agli appalti di servizi alla persona.
Ebbene, tra gli articoli richiamati dall’articolo 128 D.Lgs. n. 36/2023 non compare l’articolo 104 sempre del D.Lgs. n. 36/2023, ovverosia quello che disciplina lo strumento dell’avvalimento: strumento che quindi non può essere utilizzato nelle procedure di aggiudicazione di appalti di servizi alla persona.
Dunque, contrariamente a quanto infondatamente sostenuto nel primo motivo di ricorso, l’Associazione non è stata esclusa dalla procedura aperta per una clausola non codificata di esclusione, ma perché carente dei requisiti di partecipazione di capacità economica e finanziaria e di capacità tecnica e professionale.
L’esclusione della Associazione concorrente, lungi dal contraddire la legge di gara, né fa corretta applicazione, posto che, rinviando questa espressamente all’articolo 128 D.Lgs. n. 36/2023 (si vedano in particolare le premesse del disciplinare di gara), è vietato il ricorso all’avvalimento per qualificarsi.
4. In conclusione
L’istituto dell’avvalimento, disciplinato dall’art. 104 del d.lgs. 36/2023, rappresenta in via generale uno strumento volto a favorire la massima partecipazione alle procedure di gara, consentendo agli operatori economici di dimostrare il possesso dei requisiti di partecipazione facendo affidamento sulle capacità di soggetti terzi.
Tuttavia, come emerge dalla disciplina speciale dettata per i servizi alla persona e dal più recente orientamento giurisprudenziale, tale strumento non può essere applicato in modo indistinto a ogni tipologia di appalto. Il regime “alleggerito” previsto dall’art. 128 del Codice dei contratti pubblici individua infatti in modo puntuale le disposizioni applicabili a questi affidamenti, escludendo l’operatività dell’avvalimento quando non espressamente richiamato.
Ne deriva che, negli appalti di servizi alla persona, l’avvalimento non appare più uno strumento utilizzabile per qualificarsi alla gara, soprattutto quando i requisiti richiesti attengono alla capacità economica, tecnica e organizzativa dell’operatore chiamato a rendere una prestazione che incide direttamente sui diritti degli utenti e sulla qualità del servizio.
In questo contesto, sia le stazioni appaltanti sia gli operatori economici sono chiamati a prestare particolare attenzione alla disciplina applicabile: da un lato, evitando esclusioni arbitrarie; dall’altro, evitando di confidare in strumenti che l’ordinamento, per questa specifica categoria di servizi, non consente di utilizzare.
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