1. L’affidamento in house dei servizi pubblici locali
L’affidamento in house rappresenta uno dei principali modelli di gestione dei servizi pubblici locali, adottato da un numero crescente di enti pubblici che intendono mantenere un controllo diretto sull’erogazione dei servizi.
L’aumento del ricorso al modello in house è legato ai vantaggi che esso offre in termini di efficienza, continuità e qualità del servizio, spesso preferibili rispetto al ricorso al mercato in contesti caratterizzati da particolari esigenze territoriali o da servizi che richiedono una forte integrazione con l’amministrazione.
Proprio per questo, la scelta dell’affidamento a società in house richiede una valutazione tecnica e giuridica scrupolosa: può essere adottata solo quando sono rispettati i requisiti previsti dal diritto europeo, dal d.lgs. 201/2022, dal d.lgs. 175/2016, e quando l’amministrazione dimostra, con motivazioni puntuali, che tale forma di gestione risponde in modo più efficace ai bisogni della comunità locale.
2. Quali servizi pubblici locali possono essere gestiti in house?
Prima di illustrare i passaggi necessari per disporre legittimamente un affidamento in house, è opportuno precisare che gli enti locali possono gestire tramite società in house soltanto i servizi che siano qualificati come di rilevanza locale.
Tale qualificazione può derivare direttamente dalla legge, come accade per i servizi essenziali – ad esempio il servizio di gestione dei rifiuti urbani, la distribuzione del gas naturale o il servizio idrico integrato – che il legislatore ha già individuato come servizi di interesse economico generale di rilevanza locale.
Per tutte le altre attività non espressamente qualificate dalla normativa, l’art. 10 del d.lgs. 201/2022 stabilisce che la rilevanza locale debba essere dichiarata dal Comune con apposita deliberazione.
Tale atto deve essere preceduto da un’istruttoria che verifichi se il mercato sia effettivamente in grado di offrire il servizio in condizioni adeguate per qualità, continuità, prezzo e accessibilità. Solo qualora emerga che l’offerta di mercato non è idonea a soddisfare i bisogni della comunità, l’ente può istituire formalmente il servizio, pubblicare la deliberazione e trasmetterla all’ANAC, ponendo così le basi per una successiva valutazione sull’affidamento in house.
Ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. 201/2022, la delibera del Comune di istituzione del servizio pubblico locale deve essere pubblicata sul sito dell’amministrazione e trasmessa all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).
Art. 10 d.lgs. 201/2022
“3. Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, possono istituire servizi di interesse economico generale di livello locale diversi da quelli gia’ previsti dalla legge, che ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunita’ locali. 4. I servizi di cui al comma 3 sono istituiti in esito ad apposita istruttoria, sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, da cui risulti che la prestazione dei servizi da parte delle imprese liberamente operanti nel mercato o da parte di cittadini, singoli e associati, e’ inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunita’ locali.”
3. La relazione art. 14 del d.lgs. 201/2022
Una volta istituito il servizio pubblico locale, l’amministrazione deve individuare la forma di gestione più idonea a soddisfare le esigenze della comunità.
Tale valutazione deve risultare da una relazione redatta ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022, nella quale l’ente è chiamato a illustrare in modo chiaro e motivato perché il modello in house sia preferibile rispetto ad altre modalità di gestione.
La preferenza rispetto al modello in house deve rappresentare il risultato di un’analisi comparativa tra i diversi modelli giuridicamente praticabili – gara a evidenza pubblica, concessione, gestione associata, azienda speciale, società mista – svolta non in astratto, ma con riferimento al contesto concreto dell’ente, mettendo a confronto e in evidenza, anche attraverso una analisi SWOT, punti di forza, debolezze, opportunità e rischi di ciascuna alternativa.
Solo se dall’istruttoria emerge che la gestione in house assicura risultati migliori e più coerenti con le esigenze della collettività, l’amministrazione può motivare legittimamente la scelta.
La relazione deve essere pubblicata sul sito istituzionale e trasmessa all’ANAC, costituendo la base per la successiva deliberazione di affidamento ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 201/2022.
Art. 14 d.lgs. 201/2022
“3. Degli esiti della valutazione di cui al comma 2 si da’ conto, prima dell’avvio della procedura di affidamento del servizio, in un’apposita relazione nella quale sono evidenziate altresi’ le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta, nonche’ illustrati gli obblighi di servizio pubblico e le eventuali compensazioni economiche, inclusi i relativi criteri di calcolo, anche al fine di evitare sovracompensazioni.”
4. La relazione ex art. 14 non dispone l’affidamento in house
La relazione redatta ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022 ha lo scopo di individuare la forma di gestione ritenuta più idonea a garantire l’erogazione del servizio pubblico.
Con questo documento, l’amministrazione dimostra che l’affidamento in house è più conveniente, efficace e sostenibile rispetto alle alternative disponibili, sulla base di un’analisi comparativa reale e calibrata sul contesto territoriale. Si tratta, dunque, di un atto di individuazione del modello di gestione, non di affidamento.
È fondamentale precisare che la relazione ex art. 14 non produce alcun effetto attributivo del servizio alla società in house, sia essa già costituita o da costituire. L’affidamento vero e proprio deve essere disposto con un atto distinto e successivo: la deliberazione adottata ai sensi dell’art. 17 del medesimo decreto.
Questo secondo passaggio è indispensabile per formalizzare la scelta, motivarla in modo ancora più puntuale – soprattutto se l’affidamento supera le soglie europee – e dare avvio alla fase contrattuale che porterà alla stipula del contratto di servizio.
5. L’affidamento in house ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. 201/2022
Con la deliberazione prevista dall’art. 17 del d.lgs. 201/2022, l’amministrazione dispone formalmente l’affidamento del servizio alla società in house individuata nella fase precedente.
Questo atto, distinto dalla relazione ex art. 14, deve contenere una motivazione particolarmente accurata, soprattutto quando il valore dell’affidamento supera le soglie di rilevanza europea. L’amministrazione è chiamata a spiegare perché non ricorre alla gara e in che modo la gestione in house risulti più efficiente, economicamente sostenibile e rispondente alle esigenze della collettività.
Oltre a riprendere quanto già emerso nella relazione comparativa, la deliberazione deve contenere una motivazione articolata che chiarisca:
- i motivi del mancato ricorso al mercato, indicando perché una gara pubblica non garantirebbe gli stessi livelli di efficienza o efficacia;
- i benefici per la collettività, con riferimento alla qualità del servizio, agli investimenti programmati, ai costi per l’utenza e alla continuità dell’erogazione;
- l’impatto sulla finanza pubblica, evidenziando la sostenibilità economica della scelta;
- gli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità, che l’in house deve garantire;
- i risultati delle eventuali gestioni in house precedenti, sulla base degli indicatori previsti dagli artt. 7, 8 e 9 del decreto;
- i dati e le informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’art. 30.
Una volta adottata, la deliberazione deve essere pubblicata sul sito istituzionale dell’ente e trasmessa all’ANAC. Solo dopo questo adempimento, l’amministrazione può procedere alla stipula del contratto di servizio.
Art. 17 d.lgs. 201/2022
“2. Nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettivita’ della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualita’ del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonche’ agli obiettivi di universalita’, socialita’, tutela dell’ambiente e accessibilita’ dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30.”
6. Procedura di affidamento in house: società già costituita o da costituire
La procedura di affidamento in house può variare sensibilmente a seconda che la società sia già costituita o debba essere creata dall’ente.
Quando l’organismo in house è già operativo, l’amministrazione dispone di un patrimonio informativo più ricco, specialmente con riguardo ai risultati delle precedenti gestioni, alla capacità tecnico-organizzativa, agli investimenti realizzati e ai livelli di qualità garantiti. Questi elementi consentono una valutazione più concreta e immediata della convenienza della gestione diretta rispetto al ricorso al mercato.
Diversa è la situazione in cui la società debba essere costituita. In tal caso, l’amministrazione deve motivare l’affidamento sulla base di una analisi prospettica, dimostrando non solo l’idoneità del modello in house, ma anche la sostenibilità economica e organizzativa della scelta nel medio-lungo periodo.
Inoltre, sarà necessario coordinare gli adempimenti previsti dal d.lgs. 201/2022 – relativi alla relazione comparativa, alla deliberazione di affidamento e al contratto di servizio – con quelli richiesti dal d.lgs. 175/2016, che disciplina la costituzione, l’organizzazione e il controllo analogo delle società partecipate.
L’allineamento delle due discipline è essenziale per garantire la legittimità dell’intero procedimento.
7. Chi è competente ad approvare la relazione e a disporre l’affidamento nel Comune
Nei Comuni, la competenza ad approvare la relazione ex art. 14 del d.lgs. 201/2022 spetta al Consiglio comunale.
Si tratta infatti di decisioni che incidono “sull’organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione“, come previsto dall’art. 42, c. 1, lett. e) del d.lgs. 267/2000 (TUEL).
La competenza del Consiglio riguarda anche la deliberazione di affidamento ex art. 17 del d.lgs. 201/2022, che costituisce l’atto con cui l’amministrazione dispone formalmente l’affidamento alla società in house.
Il Consiglio comunale delibera tenendo conto del parere espresso dall’organo di revisione. Ai sensi dell’art. 239 del d.lgs. 201/2022, infatti, l’Organo di revisione “svolge le seguenti funzioni: b) pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di: 3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni;“.
8. Il contratto di servizio e la pubblicità dell’affidamento
La deliberazione di affidamento in house dovrà altresì approvare il contratto di servizio che andrà a regolare il rapporto tra l’ente pubblico affidante e l’organismo in house.
Il contratto di servizio può stipulato a condizione che siano decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell’ANAC. Tale condizione trova applicazione solo l’affidamento è di importo superiore alle soglie di rilevanza europea.
Il contratto di servizio rappresenta lo strumento attraverso il quale si garantisce che l’organismo in house operi in conformità con gli obiettivi dell’ente pubblico e nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità. Esso deve essere redatto in modo dettagliato e preciso, includendo:
- indicatori di performance per valutare la qualità del servizio;
- meccanismi di revisione per adeguare il servizio alle eventuali mutate esigenze;
- clausole di salvaguardia per tutelare l’interesse pubblico in caso di inadempimento.
Art. 17 d.lgs. 201/2022
“3. Il contratto di servizio e’ stipulato decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla societa’ in house sul sito dell’ANAC. La disposizione di cui al presente comma si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35.”
9. In conclusione
La procedura sopra delineata rappresenta il percorso previsto dal d.lgs. 201/2022 per legittimare un affidamento in house, dalla dichiarazione di rilevanza locale fino alla stipula del contratto di servizio.
È tuttavia importante ricordare che ogni servizio pubblico locale può presentare peculiarità specifiche dettate dalla normativa di settore, che incidono sui contenuti dell’istruttoria e sulla scelta della forma di gestione.
Le amministrazioni devono quindi adattare l’analisi comparativa e le valutazioni organizzative al caso concreto, tenendo conto delle disposizioni speciali applicabili – si pensi, ad esempio, al ciclo dei rifiuti, al servizio idrico integrato o alla distribuzione del gas.
Solo una valutazione attenta e calibrata sulle esigenze del territorio consente di individuare la soluzione più efficace e sostenibile, garantendo un servizio di qualità e tutelando l’interesse pubblico.
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