1. La competenza di ARERA nella definizione del contratto tipo per la gestione dei rifiuti
Nel settore della gestione dei rifiuti urbani, il legislatore ha attribuito ad ARERA un ruolo centrale nella definizione dello schema tipo di contratto di servizio. L’art. 1, c. 527, della legge 205/2017 ha infatti conferito all’Autorità il compito di predisporre schemi contrattuali uniformi, idonei a garantire livelli omogenei di qualità del servizio e una regolazione coerente su tutto il territorio nazionale.
Questa competenza è stata successivamente confermata e rafforzata dall’art. 7, c. 2, del d.lgs. 201/2022, che attribuisce espressamente ad ARERA il potere di predisporre “schemi di contratti tipo” per la gestione del servizio rifiuti.
Il quadro normativo di riferimento non si limita ad attribuire ad ARERA una funzione regolatoria di carattere generale, ma definisce anche il contenuto minimo dei contratti di servizio, stabilendo quali elementi debbano essere obbligatoriamente disciplinati e quali profili possano essere oggetto di intervento regolatorio da parte dell’Autorità.
In questa prospettiva, sia l’art. 24, c. 2, del d.lgs. 201/2022, sia l’art. 203, del d.lgs. 152/2006, delineano con precisione le aree rispetto alle quali ARERA può fissare standard uniformi, lasciando alle parti un margine di autonomia solo su aspetti ulteriori e compatibili con la disciplina vigente.
2. Lo schema tipo ARERA per il servizio di gestione dei rifiuti
In esecuzione dei compiti attribuitile dal legislatore, l’Autorità ha approvato, con deliberazione 3 agosto 2023, n. 385/2023/R/rif, lo schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti tra enti affidanti e gestori del servizio di gestione dei rifiuti urbani. Si tratta di un documento fondamentale nell’architettura regolatoria del settore, volto a garantire uniformità, trasparenza e controllabilità degli obblighi assunti dai gestori.
Come precisato nella stessa delibera, il contratto tipo per la gestione dei rifiuti costituisce l’atto che fissa i contenuti minimi essenziali obbligatoriamente richiesti dalla normativa vigente, lasciando comunque spazio all’autonomia contrattuale delle parti nel disciplinare ulteriori contenuti, purché nel rispetto della disciplina applicabile e dei provvedimenti regolatori di ARERA.
La deliberazione n. 385/2023 ha inoltre fissato precisi obblighi di recepimento in capo agli enti territorialmente competenti. In particolare, essa prevede che i contratti di servizio in essere siano resi conformi allo schema tipo e che gli stessi siano trasmessi all’Autorità entro 30 giorni dall’adozione delle pertinenti determinazioni tariffarie biennali 2024–2025, ovvero entro il termine stabilito dalla normativa statale per l’approvazione della TARI 2024.
3. La sentenza del TAR Lombardia sulla legittimità del contratto tipo ARERA
Il TAR Lombardia – Milano, Sez. I, sentenza n. 3496 del 30 ottobre 2025 (ud. 1 ottobre 2025) si è pronunciato sulla legittimità di alcune previsioni contenute nello schema tipo del contratto di servizio approvato da ARERA con deliberazione n. 385/2023/R/rif. Il giudizio ha riguardato proprio la compatibilità tra le clausole predisposte dall’Autorità e il quadro normativo primario che disciplina la gestione del servizio rifiuti urbani.
La decisione assume un rilievo particolare perché il Tribunale non si è limitato a un controllo formale sulla singola delibera, ma ha delineato principi interpretativi di carattere generale. Il TAR ha chiarito, da un lato, l’ambito di applicazione dello schema tipo – destinato a tutte le forme di gestione del servizio – e, dall’altro, i limiti della potestà regolatoria dell’Autorità, affermando che le clausole del contratto tipo devono conformarsi alla normativa di rango primario e non possono incidere su aspetti già disciplinati dal legislatore, come la durata del contratto, la revisione prezzi, il CCNL applicabile o gli allegati essenziali.
4. Lo schema tipo ARERA per i rifiuti vale per l’intero ciclo e tutte le forme di gestione
La decisione del TAR Lombardia chiarisce, in primo luogo, che lo schema tipo del contratto di servizio approvato da ARERA si applica all’intero ciclo di gestione dei rifiuti urbani, senza distinguere tra servizi integrati e servizi non integrati.
Il Tribunale sottolinea che l’obiettivo del legislatore e dell’Autorità è garantire un livello omogeneo di qualità, efficienza e trasparenza su tutto il territorio nazionale, e che tali finalità non possono essere compromesse da interpretazioni che circoscrivano l’ambito di applicazione dello schema tipo a porzioni limitate del servizio. Ne consegue che anche le attività non strettamente “integrate” rientrano nel perimetro regolatorio fissato da ARERA.
Il TAR afferma inoltre che il contratto tipo per i rifiuti trova applicazione in tutte le forme di gestione previste dall’art. 14 del d.lgs. 201/2022, e dunque anche nei casi di gestione affidata in concessione, oppure in appalto, gestita tramite società mista o per il tramite di una società in house providing.
5. L’aggiornamento del corrispettivo contrattuale per la gestione dei rifiuti
Un primo, rilevante profilo di illegittimità individuato dal TAR Lombardia riguarda la disciplina dell’aggiornamento del corrispettivo contrattuale prevista dall’art. 7.1 dello schema tipo ARERA. Tale disposizione stabilisce che:
“l’Ente territorialmente competente garantisce per tutta la durata dell’affidamento la coerenza fra il corrispettivo spettante al Gestore e l’ammontare dei costi riconosciuti dal metodo tariffario pro tempore vigente, assicurandone l’adeguamento in sede di approvazione e aggiornamento della predisposizione tariffaria”.
Secondo il TAR, questa previsione introduce un meccanismo di adeguamento del corrispettivo atipico, non previsto dal legislatore e, anzi, in contrasto con la normativa primaria in materia di contratti pubblici. L’art. 60 del d.lgs. 36/2023, infatti, richiede che i contratti di servizio contengano clausole di revisione prezzi costruite secondo criteri certi, predeterminati e verificabili, non legate a logiche tariffarie proprie della regolazione ARERA. Per questo motivo, il Tribunale afferma che “l’art. 7.1 (…) si pone in netto contrasto con la norma di rango primario di cui all’art. 60 del d.lgs. 36/2023 (…), sicché esso non rispetta la normativa vigente e pertanto è illegittimo”.
Il cuore del ragionamento del TAR muove da un assunto fondamentale: il metodo tariffario ARERA (MTR) e le relative delibere non determinano i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore del servizio, ma soltanto i valori massimi della TARI che l’ente può porre a carico dell’utenza per garantire l’equilibrio economico-finanziario del servizio. Come chiarito dalla sentenza, “la disciplina del MTR (…) fissa i valori massimi della TARI, senza determinare i corrispettivi contrattuali dovuti al gestore del servizio stesso”.
I corrispettivi contrattuali, infatti, sono il risultato dell’affidamento del servizio e, nel caso di gara, discendono direttamente dall’offerta economica del concorrente, il quale formula il prezzo ritenuto sostenibile e remunerativo in base alla propria organizzazione e ai propri costi. È quindi estraneo al sistema che tali corrispettivi vengano successivamente modificati in funzione della “coerenza” con i costi riconosciuti dal metodo tariffario, come invece prevede l’art. 7.1 dello schema tipo.
6. La durata dell’affidamento e le estensioni “indirette”: profili di illegittimità
Un secondo profilo di illegittimità rilevato dal TAR Lombardia riguarda la disciplina della durata dell’affidamento contenuta nello schema tipo ARERA. Diverse disposizioni – in particolare l’art. 5.2, l’art. 11.1, lett. b), l’art. 15.1, lett. k) e gli artt. 22.5 e 22.8 – prevedono ipotesi di estensione automatica o condizionata della durata contrattuale che, secondo il Collegio, risultano incompatibili con la normativa primaria.
Lo schema tipo, infatti, consente l’estensione della durata dell’affidamento:
- “al fine di garantire il mantenimento delle condizioni di equilibrio economico-finanziario e a tutela della continuità del servizio e della qualità delle prestazioni” (art. 5.2);
- in caso di “mancata corresponsione del valore di subentro da parte del gestore entrante (…) o di oggettivi e insuperabili ritardi nelle procedure di affidamento” (art. 5.2, lett. b, e art. 22.8);
- come misura di riequilibrio economico-finanziario (art. 11.1, lett. b);
- attraverso l’obbligo del gestore di proseguire nel servizio “fino al subentro del nuovo gestore” (art. 15.1, lett. k).
Secondo il TAR, queste previsioni “vanno oltre il contenuto tipizzato dal legislatore”, individuato dall’art. 203, comma 2, del d.lgs. 152/2006 e dall’art. 24 del d.lgs. 201/2022, i quali non contemplano proroghe automatiche o estensioni della durata collegate all’equilibrio economico-finanziario o ad altri elementi esterni al rapporto contrattuale.
Il Tribunale rileva inoltre che il riferimento al principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale è improprio: tale principio attiene infatti all’equilibrio del sinallagma contrattuale, per il quale l’ordinamento prevede strumenti specifici quali la revisione prezzi e – per i contratti stipulati prima del nuovo Codice – l’art. 1467 c.c. sull’eccessiva onerosità sopravvenuta. Non è invece possibile utilizzare tale principio per introdurre forme di prolungamento della durata dell’affidamento.
Lo schema tipo, prevedendo ulteriori ipotesi di estensione della durata, contrasta anche con l’art. 120, comma 11, del d.lgs. 36/2023, che disciplina la proroga tecnica, istituto eccezionale e utilizzabile solo nei casi di “oggettivi e insuperabili ritardi” e per il tempo strettamente necessario a garantire la continuità del servizio.
7. L’applicazione del CCNL e il limite posto dal Codice dei contratti pubblici
Un ulteriore profilo di illegittimità individuato dal TAR Lombardia riguarda la disciplina sul contratto collettivo nazionale di lavoro prevista dall’art. 23 dello schema tipo ARERA. Tale disposizione stabilisce che “il Gestore entrante garantisce l’applicazione al personale (…) del contratto collettivo nazionale di lavoro del settore dell’igiene ambientale, stipulato dalle Organizzazioni Sindacali comparativamente più rappresentative”. Si tratta, dunque, di una previsione vincolante che impone l’applicazione del CCNL di settore, senza lasciare margini di scelta agli operatori economici.
Secondo il TAR, tale impostazione si pone in contrasto con la normativa primaria, in particolare con l’art. 11, comma 3, del d.lgs. 36/2023, il quale stabilisce espressamente che “gli operatori economici possono indicare nella propria offerta il differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele”. La disposizione del Codice riconosce quindi un principio di libertà contrattuale nella scelta del CCNL, subordinata unicamente alla tutela sostanziale dei diritti dei lavoratori.
Il TAR, condividendo l’assunto delle parti ricorrenti, sottolinea che l’art. 23 dello schema tipo non può derogare a tale principio, poiché l’Autorità non ha il potere di imporre l’applicazione di uno specifico contratto collettivo in assenza di una previsione legislativa che lo consenta. Per questa ragione, il Collegio afferma che la clausola è illegittima, in quanto “contrasta con la norma di rango primario” e supera i limiti dei poteri regolatori attribuiti ad ARERA.
8. Conclusioni
La sentenza del TAR Lombardia – Milano n. 3496/2025 offre un contributo interpretativo significativo sulla natura e sui limiti dello schema tipo ARERA per la gestione dei rifiuti urbani.
Il Tribunale riconosce all’Autorità un ruolo centrale nella definizione dei contenuti minimi dei contratti di servizio, ma ribadisce con forza che tale potere regolatorio deve essere esercitato nel rispetto della normativa primaria, senza introdurre vincoli o meccanismi che il legislatore non ha previsto.
In questa prospettiva, vengono dichiarate illegittime le clausole che incidono sulla revisione del corrispettivo, sulla durata dell’affidamento, sull’obbligo di applicare un determinato CCNL e sul mancato inserimento dell’offerta contrattuale tra gli allegati essenziali.
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