1. Il canone antenne
Le amministrazioni comunali concedono sempre più spesso in locazione porzioni di terreno di proprietà pubblica a società che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche, interessate a installare infrastrutture con funzioni di ponte radio o altri impianti necessari alla copertura del servizio.
In questi casi, il primo nodo da sciogliere riguarda la determinazione del canone di locazione. Occorre infatti comprendere se il corrispettivo che il Comune può richiedere debba essere stabilito applicando la misura prevista dal legislatore – e in particolare dall’art. 1, comma 831-bis, della legge 160/2018, che indica un canone annuo pari a 800 euro per ogni impianto – oppure se vi sia spazio per una libera contrattazione tra le parti, valorizzando peculiarità del sito e la natura dell’ente.
Su questo punto si è sviluppato un ampio contenzioso. I TAR sono stati più volte chiamati a pronunciarsi sulla legittimità delle delibere di Giunta che approvano gli schemi contrattuali, mentre i tribunali ordinari hanno analizzato questioni relative al pagamento del canone e agli obblighi derivanti dal contratto. Le decisioni intervenute hanno fornito importanti chiarimenti, contribuendo a delineare i presupposti per l’applicazione del canone antenne nei confronti delle società operanti nel settore delle comunicazioni elettroniche.
2. Cosa prevede l’art. 1, comma 831-bis, della legge 160/2018?
L’attuale disciplina del canone antenne trova la sua origine nell’art. 5-ter della legge n. 108 del 2021, che ha introdotto il comma 831-bis all’art. 1 della legge n. 160 del 2019. Con tale intervento, il legislatore ha inteso salvaguardare gli operatori delle comunicazioni elettroniche da pretese patrimoniali ed esborsi non fondati su una specifica previsione normativa, riconoscendo loro il diritto di accedere alle aree degli enti pubblici a condizioni predeterminate e soprattutto omogenee su tutto il territorio nazionale.
L’art. 1, comma 831-bis, stabilisce che:
«Gli operatori che forniscono i servizi di pubblica utilità di reti e infrastrutture di comunicazione elettronica di cui al codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e che non rientrano nella previsione di cui al comma 831 sono soggetti a un canone pari a 800 euro per ogni impianto insistente sul territorio di ciascun ente. Il canone non è modificabile ai sensi del comma 817 e ad esso non è applicabile alcun altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato, di qualsiasi natura e per qualsiasi ragione o a qualsiasi titolo richiesto, ai sensi dell’articolo 93 del decreto legislativo n. 259 del 2003. I relativi importi sono rivalutati annualmente in base all’indice ISTAT dei prezzi al consumo rilevati al 31 dicembre dell’anno precedente. Il versamento del canone è effettuato entro il 30 aprile di ciascun anno in unica soluzione attraverso la piattaforma di cui all’articolo 5 del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.»
3. Quando si applica il canone antenne da 800 euro
La giurisprudenza ha chiarito che il canone antenne di 800 euro introdotto dall’art. 1, comma 831-bis, della legge 160/2018 non si applica a tutte le aree nella disponibilità degli enti pubblici, ma esclusivamente a quelle espressamente indicate dal legislatore.
Il presupposto applicativo emerge dall’art. 1, comma 819, lett. a), della stessa legge, che collega il canone prefissato ai casi di occupazione delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti. In altre parole, l’importo di 800 euro si applica solo quando il contratto di locazione riguarda aree demaniali o del patrimonio indisponibile messe a disposizione degli operatori delle comunicazioni elettroniche per installare e gestire le relative infrastrutture.
È soltanto in tali ipotesi, infatti, che la misura “standardizzata” introdotta dal legislatore assume la funzione di limite inderogabile, volto a evitare disparità di trattamento, richieste economiche arbitrarie e l’imposizione di ulteriori oneri non previsti dalla legge. Pertanto, quando l’area rientra nel demanio o nel patrimonio indisponibile dell’ente e la locazione è funzionale all’installazione di antenne o impianti analoghi, il canone annuo deve essere necessariamente pari a 800 euro per ogni impianto, con divieto per il Comune di applicare maggiorazioni o ulteriori oneri di qualsiasi natura.
4. Quando il canone da 800 euro non si applica
Il canone antenne di 800 euro non si applica quando l’area messa a disposizione dell’operatore non appartiene al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune, ma rientra nel patrimonio disponibile dell’ente comunale. In queste ipotesi, il rapporto tra amministrazione e società delle comunicazioni elettroniche non ha natura impositiva, bensì privatistica, e si configura come un ordinario contratto di locazione.
Quando l’immobile o il terreno è parte del patrimonio disponibile, il Comune può dunque stabilire liberamente il canone, tenendo conto delle caratteristiche dell’area, delle esigenze del gestore e, soprattutto, dell’eventuale confronto concorrenziale tra più operatori interessati. La giurisprudenza è chiara nel ritenere che, in assenza del presupposto demaniale o indisponibile, l’importo di 800 euro non opera come limite, e il canone concordato tra le parti resta pienamente valido e legittimamente esigibile.
Proprio seguendo queste direttrici, la Corte d’Appello di Milano ha escluso l’applicabilità del canone da 800 euro in un caso relativo alla locazione di un terreno e di una torre dell’acqua sulla quale erano installati impianti di telecomunicazione. Il fatto che tali impianti insistessero sulla struttura non è stato ritenuto sufficiente per ricondurre il bene al patrimonio indisponibile del Comune ai sensi dell’art. 826 del codice civile.
5. Quando un’area rientra nel patrimonio indisponibile: i criteri della Cassazione
Stabilire se un bene appartenga al patrimonio indisponibile non è una valutazione automatica, né può fondarsi sulla sola presenza di un impianto o di un utilizzo particolare. La Corte di Cassazione, con un orientamento costante (Sez. Un., ord. n. 21991/2020 e n. 6019/2016), ha chiarito che un bene non appartenente al demanio necessario può essere considerato patrimoniale indisponibile solo se ricorrono due condizioni precise:
- da un lato, un atto dell’ente che manifesti la volontà di destinarlo a un pubblico servizio;
- dall’altro, la concreta e attuale destinazione del bene a quello stesso servizio.
È questo il significato dell’art. 826, comma 3, c.c., che qualifica come indisponibili gli immobili destinati a sedi di uffici pubblici o allo svolgimento di un servizio rivolto alla collettività.
Secondo la Cassazione, la volontà dell’ente deve risultare da un atto amministrativo espresso, non potendo essere desunta da comportamenti o utilizzi di fatto. Allo stesso modo, la destinazione al pubblico servizio deve essere effettiva, attuale e coerente con la funzione assegnata al bene. Se anche uno solo dei due requisiti manca, il bene resta parte del patrimonio disponibile e si applicano le regole ordinarie del diritto privato, compresa la libertà delle parti nel determinare il canone di locazione.
6. Il canone antenne si applica anche ai concessionari di pubblici servizi?
La questione relativa all’applicazione del canone da 800 euro anche ai concessionari di pubblici servizi si è posta a seguito della modifica dell’art. 93 del previgente Codice delle comunicazioni elettroniche, oggi confluito nell’attuale art. 54 c.c.e. per effetto del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 207. La disposizione, nel definire i soggetti che non possono imporre oneri ulteriori agli operatori delle comunicazioni elettroniche, include un elenco particolarmente ampio che comprende, oltre agli enti territoriali, anche i concessionari di pubblici servizi, di aree o beni pubblici o demaniali.
“Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, gli enti pubblici non economici nonché ogni altro soggetto preposto alla cura di interessi pubblici non possono imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica , nonché per la modifica o lo spostamento di opere o impianti resisi necessari per ragioni di viabilità o di realizzazione di opere pubbliche, oneri o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto, fatta salva l’applicazione del canone previsto dall’articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dalla legge 30 dicembre 2020 n.178“
Questa formulazione, ha indotto parte della giurisprudenza a ritenere che la disciplina del canone unico – e quindi anche il canone antenne – dovesse estendersi anche ai contratti di locazione stipulati tra concessionari e operatori di rete. Tale lettura trovava una sua giustificazione nella ratio legis, volta a evitare pratiche elusive del dettato normativo: si temeva che soggetti diversi dagli enti territoriali potessero richiedere agli operatori canoni ulteriori non previsti dalla legge, aggirando così i limiti imposti dal legislatore.
Tuttavia, l’art. 54 è stato successivamente modificato con l’introduzione dell’inciso «nel rispetto dei presupposti previsti dalla normativa in materia». Questa integrazione ha portato parte della dottrina a ritenere che l’effetto ampliativo inizialmente attribuito alla disposizione dovesse essere ridimensionato, poiché incompatibile con i presupposti fissati dall’art. 1, comma 816, l. 160/2019. Tale norma è chiara nel prevedere che il canone è istituito esclusivamente da Comuni, Province e Città metropolitane, senza estendere tale potere ai concessionari di pubblici servizi o ad altri soggetti che gestiscono beni o aree pubbliche.
7. Da quando si applica il canone unico antenne?
La giurisprudenza ha chiarito che il canone antenne da 800 euro non ha efficacia retroattiva. L’art. 1, comma 831-bis, infatti, introduce una disciplina del tutto nuova – il cosiddetto “canone antenne” – configurandosi come norma innovativa e, come tale, applicabile solo per il futuro. In questo senso si è espresso il T.A.R. Emilia-Romagna (Bologna, sez. II, sent. 10 febbraio 2022, n. 145), escludendo che il canone possa incidere su rapporti o annualità precedenti alla sua entrata in vigore.
Il comma 831-bis è stato inserito nell’ordinamento con la legge 29 luglio 2021, n. 108, entrata in vigore il 31 luglio 2021, e stabilisce che il versamento del canone deve avvenire entro il 30 aprile di ciascun anno, in un’unica soluzione. La previsione di una scadenza annuale fissa rende evidente che la norma non può operare nell’anno della sua introduzione, ma solo a partire dall’anno successivo. Di conseguenza, la disciplina del canone antenne è divenuta efficace dal 1° gennaio 2022, data dalla quale gli operatori sono tenuti al pagamento dell’importo annuo previsto per ogni impianto insistente sul territorio dell’ente.
8. Conclusioni
La disciplina del canone antenne da 800 euro ha introdotto un sistema più semplice e omogeneo per la gestione dei rapporti tra operatori delle comunicazioni elettroniche ed enti locali, ma il suo campo di applicazione resta circoscritto ai casi tassativamente individuati dal legislatore. La norma si applica infatti solo quando l’impianto insiste su aree del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente: è in queste situazioni che il canone prefissato opera come limite inderogabile, impedendo la richiesta di ulteriori oneri economici.
Quando invece l’area rientra nel patrimonio disponibile del Comune, il rapporto è di natura privatistica e le parti possono determinare liberamente il corrispettivo, senza essere vincolate al canone unico. Le pronunce della giurisprudenza civile e amministrativa, unite all’evoluzione dell’art. 54 del Codice delle comunicazioni elettroniche, hanno contribuito a chiarire l’equilibrio tra tutela degli operatori e autonomia contrattuale degli enti.
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