1. Accesso agli atti e società in house
L’accesso agli atti nelle società in house continua a essere uno dei temi più delicati quando si parla di trasparenza amministrativa. Queste società, pur essendo partecipate e controllate da enti pubblici, operano con modelli organizzativi di diritto privato. Da qui nasce il dubbio ricorrente: fino a che punto si applicano le regole dell’accesso agli atti ex art. 22 della legge 241/1990 e dell’accesso civico generalizzato previsto dall’art. 5 del d.lgs. 33/2013?
Con la sentenza n. 8415 del 30 ottobre 2025, il Consiglio di Stato definisce in modo chiaro i limiti dell’accesso agli atti nelle società in house, indicando quando la richiesta può essere accolta e quando, invece, deve essere respinta. Il giudice amministrativo fonda il proprio ragionamento sulla distinzione ormai consolidata tra attività di rilievo pubblicistico, per le quali l’accesso è ammesso, e attività di natura privatistica, che rimangono escluse da ogni forma di ostensione.
2. I fatti di causa
La vicenda nasce dalla richiesta di un dipendente di una società in house che voleva ottenere copia di un accordo conciliativo sindacale sottoscritto tra la società e un’altra lavoratrice. Si trattava di un’intesa raggiunta per chiudere un contenzioso giuslavoristico relativo al riconoscimento di diritti economici e professionali legati all’inquadramento della dipendente.
Il richiedente riteneva che conoscere il contenuto di quell’accordo fosse utile per avanzare una proposta conciliativa analoga, confidando che potesse costituire un precedente idoneo ad assicurare parità di trattamento all’interno della stessa organizzazione.
La domanda di accesso era stata presentata sia come accesso documentale ai sensi dell’art. 22 della legge 241/1990, sia come accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013. La società aveva però respinto l’istanza, sostenendo che l’accordo avesse natura strettamente privatistica, essendo frutto di una negoziazione individuale tra datore di lavoro e lavoratore, e quindi estraneo agli obblighi di trasparenza.
Di fronte al diniego, il dipendente ha proposto ricorso al TAR, sostenendo che la natura pubblicistica della società in house imponesse comunque l’applicazione delle regole sull’accesso agli atti.
3. Le tesi contrapposte
Nel giudizio si sono contrapposte due differenti interpretazioni sulla natura giuridica delle società in house e sui conseguenti limiti all’accesso agli atti:
- secondo la tesi pubblicistica, tali società rappresentano una vera e propria articolazione dell’ente pubblico controllante, una “longa manus” che agisce in sua vece. Da ciò discenderebbe la piena applicazione della L. 241/1990 e del d.lgs. 33/2013, comprese le norme sull’accesso documentale e sull’accesso civico generalizzato, a prescindere dalla natura dell’attività concretamente svolta. In questa prospettiva, la trasparenza sarebbe un principio trasversale, esteso anche agli atti di gestione interna, in quanto funzionale al controllo diffuso sull’operato della società;
- secondo la tesi privatistica, invece, le società in house pur essendo sottoposte al controllo analogo dell’ente pubblico rimangono soggetti di diritto privato, regolati dal codice civile e dal d.lgs. 175/2016 (Testo unico sulle società a partecipazione pubblica). Ne consegue che l’accesso agli atti può essere riconosciuto solo per attività effettivamente riconducibili a funzioni di pubblico interesse, e non per atti di gestione del personale o accordi di natura giuslavoristica, che restano pienamente assoggettati al diritto privato.
4. La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8415 del 30 ottobre 2025, ha aderito alla tesi privatistica.
I giudici di Palazzo Spada hanno chiarito che le società in house, pur essendo sottoposte al controllo analogo dell’ente pubblico, restano soggetti di diritto privato e, pertanto, non sono equiparabili alle pubbliche amministrazioni in modo generalizzato. L’art. 1, comma 3, del d.lgs. 175/2016 stabilisce infatti che alle società a partecipazione pubblica si applicano le norme del codice civile e le disposizioni di diritto privato, salvo specifiche eccezioni. Da ciò deriva che il diritto di accesso documentale ex art. 22 della legge 241/1990 non può essere esercitato nei confronti di atti che non riguardino l’attività di pubblico interesse.
Nel caso esaminato, l’accordo conciliativo richiesto aveva natura strettamente negoziale e privatistica, trattandosi di un’intesa tra datore di lavoro e dipendente per definire una controversia di tipo giuslavoristico. Secondo il Consiglio di Stato, tale atto non rientra nella categoria dei “documenti amministrativi” e, pertanto, non è ostensibile. Lo stesso principio è stato esteso anche all’accesso civico generalizzato di cui all’art. 5 del d.lgs. 33/2013, che può essere esercitato solo nei confronti di documenti detenuti da soggetti pubblici o relativi a funzioni di pubblico interesse.
5. Conclusioni
A parere di chi scrive, con la sentenza in commento il Consiglio di Stato non ha inteso escludere in modo assoluto le società in house dall’ambito di applicazione dell’accesso agli atti ex art. 22 della legge 241/1990, ma ne ha piuttosto circostritto i confini. Il diritto di accesso resta esercitabile solo con riferimento agli atti che costituiscono espressione dell’esercizio di una funzione pubblica, ossia a quelle attività che, pur svolte da un soggetto formalmente privato, rientrano nella sfera di interesse pubblico dell’amministrazione controllante.
Al di fuori di tali ipotesi, la società in house agisce come un operatore privato, e i documenti relativi a rapporti di lavoro, contratti commerciali o vicende interne non sono soggetti a ostensione, né su istanza di accesso agli atti, né mediante accesso civico, sia esso semplice o generalizzato.
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